初，莽欲擅權，白太后：「前哀帝立，背恩義，自貴外家丁、傅，撓亂國家，幾危社稷。今帝以幼年複奉大宗，為成帝后，宜明一統之義，以戒前事，為後代法。」於是遣甄豐奉璽綬，即拜帝母衛□為中山孝王后，賜帝舅衛寶、寶弟玄爵關內侯，皆留中山，不得至京師。莽子宇，非莽隔絕衛氏，恐帝長大後見怨。宇即私遣人與寶等通書，教令帝母上書求入。語在《衛後傳》。莽不聽。宇與師吳章及婦兄呂寬議其故，章以為莽不可諫，而好鬼神，可為變怪以驚懼之，章因推類說令歸政于衛氏。宇即使寬夜持血酒莽第門，吏發覺之，莽執宇送獄，飲藥死。宇妻焉懷子，系獄，須產子已，殺之。莽奏言：「宇為呂寬等所詿誤，流言惑眾，與管、蔡同罪，臣不敢隱，其誅。」甄邯等白太后下詔曰：「夫唐堯有丹硃，周文王有管、蔡，此皆上聖亡奈下愚子何，以其性不可移也。公居周公之位，輔成王之主，而行管、蔡之誅，不以親親害尊尊，朕甚嘉之。昔周公誅四國之後，大化乃成，至於刑錯。公其專意翼國，期於致平。」莽因是誅滅衛氏，窮治呂寬之獄，連引郡國豪桀素非議已者，內及敬武公主、梁王立、紅陽侯立、平阿侯仁，使者迫守，皆自殺。死者以百數，海內震焉。大司馬護軍褒奏言：「安漢公遭子宇陷於管、蔡之辜，子受至重，為帝室故不敢顧私。惟宇遭罪，喟然憤發作書八篇，以戒子孫。宜班郡國，令學官以教授。」事下群公，請令天下吏能誦公戒者，以著官簿，比《孝經》。
四年春，郊祀高祖以配天，宗祀孝文皇帝以配上帝。四月丁未，莽女立為皇后，大赦天下。遣大司徒司直陳崇等八人分行天下，覽觀風俗。
太保舜等奏言：「《春秋》列功德之義，太上有立德，其次有立功，其次有立言，唯至德大賢然後能之。其在人臣，則生有大賞，終為宗臣，殷之伊尹，周之周公是也。」及民上書者八千餘人，鹹曰：「伊尹為阿衡，周公為太宰，周公享七子之封，有過上公之賞。宜如陳崇言。」章下有司，有司請「還前所益二縣及黃郵聚、新野田，采伊尹、周公稱號，加公為宰衡，位上公。掾史秩六百石。三公言事，稱『敢言之』。群吏毋得與公同名。出眾期門二十人，羽林三十人，前後大車十乘。賜公太夫人號曰功顯君，食邑二千戶，黃金印赤韍。封公子男二人，安為褒新侯，臨為賞都侯。加後聘三千七百萬，合為一萬萬，以明大禮」。太后臨前殿，親封拜。安漢公拜前，二子拜後，如周公故事。莽稽首辭讓，出奏封事，願獨受母號，還安、臨印韍及號位戶邑。事下太師光等，皆曰：「賞未足以直功，謙約退讓，公之常節，終不可聽。」莽求見固讓。太后下詔曰：「公每見，叩頭流涕固辭，今移病，固當聽其讓，令視事邪？將當遂行其賞，遣歸就第也？」光等曰：「安、臨親受印韍，策號通天，其義昭昭。黃郵、召陵、新野之田為入尤多，皆止於公，公欲自損以成國化，宜可聽許。治平之化當以時成，宰衡之官不可世及。納征錢，乃以尊皇后，非為公也。功顯君戶，止身不傳。褒新、賞都兩國合三千戶，甚少矣。忠臣之節，亦宜自屈，而信主上之義。宜遣大司徙、大司空持節承制，詔公亟入視事。詔尚書勿複受公之讓奏。」奏可。
莽乃起視事，上書言：「臣以元壽二年六月戊午倉卒之夜，以新都侯引入未央宮；瘐申拜為大司馬，充三公位；元始元年正月丙辰拜為太傅，賜號安漢公，備四輔官；今年四月甲子複拜為宰衡，位上公。臣莽伏自惟，爵為新都侯，號為安漢公，官為宰衡、太傅、大司馬，爵貴、號尊、官重，一身蒙大寵者五，誠非鄙臣所能堪。據元始三年，天下歲已複，官屬宜皆置。《穀梁傳》曰：『天子之宰，通于四海。』臣愚以為，宰衡官以正百僚平海內為職，而無印信，名實不副。臣莽無兼官之材，今聖朝既過誤而用之，臣請禦史刻宰衡印章曰『宰衡太傅大司馬印』，成，授臣莽，上太傅與大司馬之印。」太后詔曰：「可。韍如相國，朕親臨授焉。」莽乃複以所益納征錢千萬，遺與長樂長禦奉共養者。太保舜奏言：「天下聞公不受幹乘之土，辭萬金之幣，散財施予千萬數，莫不鄉化。蜀郡男子路建等輟訟慚怍而退，雖文王卻虞、芮何以加！宜報告天下。」奏可。宰衡出，從大車前後各十乘，直事尚書郎、待禦史、謁者、中黃門、期門羽林。宰衡常持節，所止，謁者代持之。宰衡掾史秩六百石，三公稱「敢言之」。
是歲，莽奏起明堂、辟雍、靈台，為學者築舍萬區，作市、常滿倉，制度甚盛。立《樂經》，益博士員，經各五人。征天下通一藝教授十一人以上，及有逸《禮》、古《書》、《毛詩》、《周官》、《爾雅》、天文、圖讖、鐘律、月令、兵法、《史篇》文字，通知其意者，皆詣公車。網羅天下異能之士，至者前後千數，皆令記說廷中，將令正乖廖，一異說雲。群臣奏言：「昔周公奉繼體之嗣，據上公之尊，然猶七年制度乃定。夫明堂、辟雍，墮廢千載莫能興，今安漢公起於第家，輔翼陛下，四年于茲，功德爛然。公以八月載生魄庚子奉使，朝用書臨賦營築，越若翊辛醜，諸生、庶民大和會，十萬眾並集，平作二旬，大功畢成。唐、虞發舉，成周造業，誠亡以加。宰衡位宜在諸侯王上，賜以束帛加璧，大國乘車、安車各一，驪馬二駟。」詔曰：「可。其議九錫之法。」
冬，大風吹長安城東門屋瓦且盡。
五年正月，袷祭明堂，諸侯王二十八人，列侯百二十人，宗室子九百餘人，征助祭。禮畢，封孝宣曾孫信第三十六人為列侯，餘皆益戶賜爵，金、帛之賞各有數。是時，吏民以莽不受新野田而上書者前後四十八萬七千五百七十二人，及諸侯、王公、列侯、宗室見者皆叩頭言，宜亟加賞于安漢公。於是莽上書曰：「臣以外屬，越次備位，未能奉稱。伏念聖德純茂。承天當古，制禮以治民，作樂以移風，四海奔走，百蠻並臻，辭去之日，莫不隕涕，非有款誠，豈可虛致？自諸侯王已下至於吏民，鹹知臣莽上與陛下有葭莩之故，又得典職，每歸功列德者，輒以臣莽為餘言。臣見諸侯面言事於前者，未嘗不流汗而漸愧也。雖性愚鄙，至誠自知，德薄位尊，力少任大，夙夜悼栗，常恐污辱聖朝。今天下治平，風俗齊風，百蠻率服，畢陛下聖德所自躬親，太師光、太保舜等輔政佐治，群卿大夫莫不忠良，故能以五年之間至致此焉。臣莽實無奇策異謀。奉承太后聖詔，宣之於下，不能得什一；受群賢之籌畫，而上以聞，不得能什伍。當被無益之辜，所以敢且保首領須臾者，誠上休陛下余光，而下依群公之故也。陛下不忍眾言，輒下其章於議者。臣莽前欲立奏止，恐其遂不肯止。今大禮已行，助祭者畢辭，不勝至願，願諸章下議者皆寢勿上，使臣莽得盡力畢制禮作樂事。事成，以傳示天下，與海內平之。即有所間非，則臣莽當被詿上誤朝之罪。如無他譴，得全命賜骸骨歸家，避賢者路，是臣之私願也。惟陛下哀憐財幸！」
甄邯等白太后，詔曰：「可。惟公功德光於天下，是以諸侯、王公、列侯、宗室、諸生、吏民翕然同辭，連守闕庭，故下其章。諸侯、宗室辭去之日，複見前重陳，雖曉喻罷遣，猶不肯去。告以孟夏將行厥賞，莫不歡悅，稱萬歲而退。今公每見，輒流涕叩頭言願不受賞，賞即加不敢當位。方製作未定，事須公而決，故且聽公。製作畢成，群公以聞。究於前議，其九錫禮儀亟奏。」
於是公卿大夫、博士、議郎、列侯張純等九百二人皆曰：「聖帝明王招賢勸能，德盛者位高，功大者賞厚。故宗臣有九命上公之尊，則有九錫登等之寵。今九族親睦，百姓既章，萬國和協，黎民時雍，聖瑞畢溱，太平已洽。帝者之盛莫隆于唐、虞，而陛下任之；忠臣茂功莫著于伊、周，而宰衡配之。所謂異時而興，如合符者也。謹以《六藝》通義，經文所見，《周官》、《禮記》宜於今者，為九命之錫。臣請命錫。」奏可。策曰：
惟元始五年五月庚寅，太皇太后臨于前殿，延登，親詔之曰：公進，虛聽朕言。前公宿衛孝成皇帝十有六年，納策盡忠，白誅故定陵侯淳於長，以彌亂髮奸，登大司馬，職在內輔。孝哀皇帝即位，驕妾窺欲，奸臣萌動，公手劾高昌侯董宏，改正故定陶共王母之僭坐。自是之後，朝臣論議，靡不據經。以病辭位，歸於第家，為賊臣所陷。就國之後，孝哀皇帝覺寤，複還公長安，臨病加劇，猶不忘公，複特進位。是夜倉卒，國無儲主，奸臣充朝，危殆甚矣。朕惟定國之計莫宜於公，引納於朝，即日罷退高安侯董賢，轉漏之間，忠策輒建，綱紀咸張。綬和、元壽，再遭大行，萬事皆舉，禍亂不作。輔朕五年，人倫之本正，天地之位定。欽承神祇，經緯四時，複千載之廢，矯百世之失，天下和會，大眾方輯。《詩》之靈台，《書》之作雒，鎬京之制，商邑之度，於今復興。昭章先帝之元功，明著祖宗之令德，推顯嚴父配天之義，修立郊禘宗祀之禮，以光大孝。是以四海雍雍，萬國慕義，蠻夷殊俗，不召自至，漸化端冕，奉珍助祭。尋舊本道，遵術重古，動而有成，事得厥中。至德要道，通于神明，祖考嘉享。光耀顯章，天符仍臻，元氣大同。麟鳳龜龍，眾祥之瑞，七百有餘。遂制禮作樂，有綏靖宗廟社稷之大勳。普天之下，惟公是賴，官在宰衡，位為上公。今加九命之錫，其以助祭，共文武之職，乃遂及厥祖。於戲，豈不休哉！
於是莽稽首再拜，受綠韍袞冕衣賞，□琫□珌，句履，鸞路乘馬，龍旂九旒，皮弁素積，戎路乘馬，彤弓矢，盧弓矢，左建硃鉞，右建金戚，甲胄一具，秬鬯二卣，圭瓚二，九命青玉珪二，硃戶納陛。署宗官、祝官、卜官、史官，虎賁三百人，家令丞各一人，宗、祝、卜、史官皆置嗇夫，佐官漢公。在中府外第，虎賁為門衛，當出入者傅籍。自四輔、三公有事府第，皆用傳。以楚王邸為安漢公第，大繕治，通周衛。祖禰廟及寢皆為硃戶納陛。陳崇又奏：「安漢公祠祖禰，出城門，城門校尉宜將騎士從。入有門衛，出有騎士，所以重國也。」奏可。
其秋，莽以皇后有子孫瑞，通子午道。子午道從杜陵直絕南山，徑漢中。
風俗使者八人還，言天下風俗齊同，詐為郡國造歌謠，頌功德，凡三萬言。莽奏定著令。又奏為市無二賈，官無獄訟，邑無盜賊，野無饑民，道不拾遺，男女異路之制，犯者象刑。劉歆、陳崇等十二人皆以治明堂，宣教化，封為列侯。
莽既致太平，北化匈奴，東致海外，南懷黃支，唯西方未有加。乃遣中郎將平憲等多持金幣誘塞外羌，使獻地，願內屬。憲等奏言：「羌豪良願等種，人口可萬二千人，願為內臣，獻鮮水海、允穀鹽池，平地美草皆予漢民，自居險阻處為籓蔽。問良願降意，對曰：『太皇太后聖明，安漢公至仁，天下太平，五穀成熟，或禾長丈餘，或一粟三米，或不種自生，或繭不蠶自成，甘露從天下，醴泉自地出，鳳皇來儀，神爵降集。從四歲以來，羌人無所疾苦，故思樂內屬。』宜以時處業，置屬國領護。」事下莽，莽複奏曰：「太后秉統數年，恩澤洋溢，和氣四塞，絕域殊俗，靡不慕義。越裳氏重譯獻白雉，黃支自三萬里貢生犀，東夷王度大海奉國珍，匈奴單于順製作，去二名，今西域良願等複舉地為臣妾，昔唐堯橫被四表，亦亡以加之。今謹案已有東海、南海、北海郡，未有西海郡，請受良願等所獻地為西海郡。臣又聞聖王序天文，定地理，因山川民俗以制州界。漢家地廣二帝、三王，凡十三州，州名及界多不應經。《堯典》十有二州，後定為九州。漢家廓地遼遠，州牧行部，遠者三萬餘裏，不可為九。謹以經義正十二州名分界，以應正始。」奏可。又增法五十條，犯者徙之西海。徙者以千萬數，民始怨矣。
泉陵侯劉慶上書言：「周成王幼少，稱孺子，周公居攝。今帝富於春秋，宜令安漢公行天子事，如周公。」郡臣皆曰：「宜如慶言。」
冬，熒惑入月中。
平帝疾，莽作策，請命於泰畤，戴璧秉圭，願以身代。藏策金滕，置於前殿，敕諸公勿敢言。十二月，平帝崩，大赦天下。莽征明禮者宗伯鳳等與定天下吏六百石以上皆服喪三年。奏尊孝成廟曰統宗，孝平廟曰元宗。時元帝世絕，而宣帝曾孫有見王五人，列侯廣戚侯顯等四十八人，莽惡其長大，曰：「兄弟不得相為後。乃選玄孫中最幼廣戚侯子嬰，年二歲，托以為卜相最吉。
是月，前輝光謝囂奏武功長孟通浚井得白石，上圓下方，有丹書著石，文曰：「告安漢公莽為皇帝。」符命之起，自此始矣。莽命群公以白太后，太后曰：「此誣罔天下，不可施行！」太保舜謂太后：「事已如此，無可奈何，沮之力不能止。又莽非敢有它，但欲稱攝以重其權，填服天下耳。」太后聽許。舜等即共令太后下詔曰：「蓋聞天生眾民，不能相治，為之立君以統理之。君年幼稚，必有寄託而居攝焉，然後能奉天施而成地化，群生茂育。《書》不雲乎？『天工，人其代之。』朕以孝平皇帝幼年，且統國政，幾加元服，委政而屬之。今短命而崩，嗚呼哀哉！已使有司征孝宣皇帝玄孫二十三人，差度宜者，以嗣孝平皇帝之後。玄孫年在繈褓，不得至德君子，孰能安之？安漢公莽輔政三世，比遭際會，安光漢室，遂同殊風，至於製作，與周公異世同符。今前輝□囂、武功長通上言丹石之符，朕深思厥意，雲『為皇帝』者，乃攝行皇帝之事也。夫有法成易，非聖人者亡法。其令安漢公居攝踐祚，如周公故事，以武功縣為安漢公埰地，名曰漢光邑。具禮儀奏。」